摘 要：近日，住房城鄉建設部印發了《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》，要求深化建設項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制，提升工程建設質量和效益，提高工程總承包的供給能力。住房城鄉建設部建筑市場監管司有關方面負責人對此作出解讀。

近日，住房城鄉建設部印發了《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），要求深化建設項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制，提升工程建設質量和效益，提高工程總承包的供給能力。住房城鄉建設部建筑市場監管司有關方面負責人對此作出解讀。

出臺背景

負責人：《若干意見》出臺主要有以下3個方面考慮：

一是貫徹中央城市工作會議精神的重要措施。

2015年12月，中央城市工作會議召開。2016年2月，中共中央、國務院印發《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，明確提出：“深化建設項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制。”《若干意見》的出臺，是貫徹中央城市工作會議精神、落實推廣工程總承包制的重要舉措，文件的頒布，將有力推進工程總承包的發展。

二是改革建設項目組織實施方式的需要。

建筑業是國民經濟的支柱產業，“十二五”期間，全社會固定資產投資不斷增加，建筑業總產值不斷提升。2015年全社會固定資產投資56.2萬億元，比上年增長9.8%，全社會建筑業實現增加值4.6萬億元，占國內生產總值的6.9%。建筑業為推進我國基礎設施建設和城鎮化發展、改善人民群眾居住條件、吸納農村轉移勞動力等作出了重要貢獻。

但是，建筑業和工程建設發展存在一些問題，需要通過改革加以解決，如，建設項目組織實施方式和生產方式落后，目前主要采用的設計施工平行發包的傳統工程建設模式，設計與施工脫節，與施工協調工作量大，管理成本高，責任主體多、權責不夠明晰，造成工期拖延、造價突破等問題。推廣工程總承包制，可以有效解決上述問題，促進工程建設提質增效，推動建筑業發展，更好發揮投資對經濟的促進作用。

三是解決工程總承包實踐中存在的問題需要。

目前，工程總承包在化工、石化、冶金、建材等工程建設領域已經得到一定范圍應用，在房屋建筑和市政工程領域雖然部分地區和企業也進行了探索，但總體上發展相對緩慢。工程總承包發展中也存在一些障礙，如工程總承包主體定位不清晰，工程總承包企業、項目經理的基本條件不明確，工程總承包企業的選擇、分包管理沒有明確的規定等等，都需要出臺《若干意見》明確政策，推進工程總承包發展。

2014年，住房城鄉建設部同意浙江省住房城鄉建設廳開展工程總承包試點。2016年，住房城鄉建設部同意吉林、福建、湖南、廣西、四川、上海、重慶7個省（自治區、直轄市）住房城鄉建設廳（建委）開展工程總承包試點，上述省（自治區、直轄市）在房屋建筑和市政工程領域開展工程總承包的探索，取得了一定的經驗，為出臺《若干意見》奠定了基礎。2015年、2016年的人大建議和政協提案分別專門提出了推進工程總承包的建議，建議出臺具體的政策，在政府工程中加快推進工程總承包模式，反映了行業和社會對進一步推進工程總承包發展的強烈要求。

頒布意義

負責人：《若干意見》的頒布，將中央城市工作會議精神落到實處，必將有力推進工程總承包制的實施，促進工程建設提質增效，推動行業轉型升級，提升企業的國際競爭力。

一是有利于降低工程投資風險。工程總承包能夠引導建設單位強化項目前期工作，提高項目可行性研究和初步設計深度，降低投資風險；減少建設單位協調設計、施工工作，降低管理協調成本；通過總價合同和風險分擔，控制投資總額。

二是有利于提高工程建設質量和效益。工程總承包項目在設計階段就充分考慮施工的可行性，開展精細化設計和優化設計，有效節約投資；可以實現設計和施工的合理交叉，縮短建設工期；能夠發揮責任主體單一的優勢，由工程總承包企業對質量、安全、工期、造價全面負責，明晰責任；有利于發揮工程總承包企業的技術和管理優勢，實現設計、采購、施工等各階段工作的深度融合和資源的高效配置，提高工程建設水平。

三是有利于推動行業轉型升級。企業承接工程總承包業務，不僅需要技術優勢，而且需要具備強大的資金實力、深化設計能力、完備的采購系統以及獲取技術精良專業分包資源的能力和項目管理能力。工程總承包的推進，將有力促進企業上述能力提升，引導企業調整組織機構，建立工程總承包項目管理標準體系，從市場低端走向高端，在更高層次參與國際競爭，推動行業轉型升級。

四是有利于提升國際競爭力。國際工程市場普遍采用工程總承包模式，大力推廣工程總承包，能夠使得企業和人才在項目實踐中得到鍛煉，在項目管理上與國際接軌。“一帶一路”戰略的實施，工程市場國際化以及國內工程總承包的實踐，都將加快培養我國具有國際競爭力的工程總承包骨干企業，不斷提高國際工程承包市場競爭力。

工程總承包模式

負責人：《若干意見》規定，建設單位在選擇建設項目組織實施方式時，應當本著質量可靠、效率優先的原則，優先采用工程總承包模式。政府投資項目和裝配式建筑應當積極采用工程總承包模式。建設單位可以根據項目特點，在可行性研究、方案設計或者初步設計完成后，按照確定的建設規模、建設標準、投資限額、工程質量和進度要求等進行工程總承包項目發包。

工程總承包是指從事工程總承包的企業按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的設計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式。工程總承包一般采用設計—采購—施工總承包或者設計—施工總承包模式。建設單位也可以根據項目特點和實際需要，按照風險合理分擔原則和承包工作內容采用其他工程總承包模式。

工程總承包項目管理

負責人：建設單位應當加強工程總承包項目全過程管理，督促工程總承包企業履行合同義務。建設單位有相應管理機構、資源和能力的，可以自行對工程總承包項目進行管理。如果建設單位自身能力不足，也可以委托項目管理單位，依照合同規定職責對工程總承包項目進行管理。

項目管理單位可以是本項目的可行性研究、方案設計或者初步設計單位，也可以是其他工程設計、施工或者監理等單位，但是項目管理單位不得與工程總承包企業具有利害關系。

工程總承包選擇方式

負責人：建設單位可以依法采用招標或者直接發包的方式選擇工程總承包企業。工程總承包評標可以采用綜合評估法，評審的主要因素包括工程總承包報價、項目管理組織方案、設計方案、設備采購方案、施工計劃、工程業績等。工程總承包項目可以采用總價合同或者成本加酬金合同，合同價格應當在充分競爭的基礎上合理確定，合同的制訂可以參照住房城鄉建設部、工商總局聯合印發的建設項目工程總承包合同示范文本。

工程總承包企業和項目經理基本條件

負責人：工程總承包企業應當具有與工程規模相適應的工程設計資質或者施工資質，相應的財務、風險承擔能力，同時具有相應的組織機構、項目管理體系、項目管理專業人員和工程業績。

工程總承包項目經理應當取得工程建設類注冊執業資格或者高級專業技術職稱，擔任過工程總承包項目經理、設計項目負責人或者施工項目經理，熟悉工程建設相關法律法規和標準，同時具有相應工程業績。

工程總承包企業可以在其資質證書許可的工程項目范圍內自行實施設計和施工，也可以根據合同約定或者經建設單位同意，直接將工程項目的設計或者施工業務擇優分包給具有相應資質的企業。僅具有設計資質的企業承接工程總承包項目時，應當將工程總承包項目中的施工業務依法分包給具有相應施工資質的企業。僅具有施工資質的企業承接工程總承包項目時，應當將工程總承包項目中的設計業務依法分包給具有相應設計資質的企業。

但是，工程總承包企業不得將工程總承包項目轉包，也不得將工程總承包項目中設計和施工業務一并或者分別分包給其他單位。工程總承包企業自行實施設計的，不得將工程總承包項目工程主體部分的設計業務分包給其他單位。工程總承包企業自行實施施工的，不得將工程總承包項目工程主體結構的施工業務分包給其他單位。

工程總承包企業責任義務

負責人：在設計、施工分別承包的模式下，設計、施工企業只對各自承擔的設計、施工部分負責，缺乏對項目整體實施的考慮，兩者之間銜接缺乏協調，對實施中出現的問題往往互相推諉，責任不清，影響了工程質量、安全、工期和造價。

工程總承包企業應當依照與建設單位簽訂的合同對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責。

工程總承包企業按照合同約定對建設單位負責，分包企業按照分包合同約定對工程總承包企業負責。工程分包不能免除工程總承包企業的合同義務和法律責任，工程總承包企業和分包企業就分包工程對建設單位承擔連帶責任。

按照法規規定進行施工圖設計文件審查的工程總承包項目，可以根據實際情況按照單體工程進行施工圖設計文件審查。住房城鄉建設主管部門可以根據工程總承包合同及分包合同確定的設計、施工企業，依法辦理建設工程質量、安全監督和施工許可等相關手續。相關許可和備案表格，以及需要工程總承包企業簽署意見的相關工程管理技術文件，應當增加工程總承包企業、工程總承包項目經理等欄目。

工程總承包企業自行實施工程總承包項目施工的，應當依法取得安全生產許可證。設計企業承擔工程總承包項目并將其中的施工業務依法分包給具有相應資質的施工企業完成的，由施工企業依法取得安全生產許可證，設計企業不再領取安全生產許可證。

工程總承包企業應當組織分包企業配合建設單位完成工程竣工驗收，簽署工程質量保修書，并依照質量保修書承擔工程保修責任。

企業開展總承包業務需要相應的管理體系，目前一些設計企業或者施工企業原有的組織機構、人才隊伍、管理體系等已無法適應工程總承包業務的開展，為此，開展工程總承包的企業應該按照《若干意見》要求，參照國際工程公司的模式和《建設項目工程總承包管理規范》，進一步完善組織機構，加強工程總承包人才隊伍建設，加強工程總承包管理體系建設，逐步成為以項目為核心、以技術為支撐、以項目管理為手段的國際型工程公司。

組織領導

負責人：各級住房城鄉建設主管部門要高度重視推進工程總承包發展工作。第一，要創新建設工程管理機制，完善相關配套政策；第二，要加強領導，推進各項制度措施落實，明確管理部門，依據職責加強對房屋建筑和市政工程的工程總承包活動的監督管理；第三，要加強與發展改革、財政、稅務、審計等有關部門的溝通協調，積極解決制約工程總承包項目實施的有關問題；第四，要加強示范引導，從重點企業入手，培育一批工程總承包骨干企業，發揮示范引領帶動作用，提高工程總承包的供給質量和能力；第五，要加大宣傳力度，加強人員培訓，及時總結和推廣經驗，擴大工程總承包的影響力。

行業組織是連接企業和政府的橋梁和紐帶，聚集了豐富的社會資源。在推進工程總承包發展過程中，行業組織要積極反映企業訴求，協助政府開展相關政策研究，組織開展工程總承包項目管理人才培訓，開展工程總承包企業經驗交流，促進工程總承包發展。

來源：中國建設報